【问答解读】《咸宁市应急体系建设“十四五”规划》政策解读

咸宁市应急管理局近日印发了《咸宁市应急体系建设“十四五”规划》（以下简称《规划》），为便于各地和有关单位更好地了解掌握《规划》的主要内容，切实做好相关工作，现将《规划》作解读如下。

问：《规划》编制基于什么样的背景？

答：为深入贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要指示批示、重要论述和视察湖北重要讲话精神，为咸宁市高质量发展提供坚实的应急安全保障，我局按照市委、市政府关于“十四五”规划编制工作安排和部署开展编制《规划》工作。《规划》是我市“十四五”专项规划之一，是应急管理机构改革后的首个五年规划，也是首次实现应急管理领域专项规划（突发事件应急体系、安全生产、综合防灾减灾等）的“多规合一”。《规划》以《湖北省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《咸宁市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》为遵循，以《湖北省应急体系“十四五”规划》为指导，聚焦应急管理主责主业，重点突出防范化解重大风险，统筹考虑应急管理体系建设、机制创新、能力提升全过程，是未来五年乃至更长一段时间内推进我市应急管理事业改革发展的重要依据和行动指南。

问：“十三五”时期，全市应急体系建设工作上取得了哪些成效？

答：“十三五”期间，全市各地、各部门认真贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要指示批示、重要论述和视察湖北重要讲话精神，统筹推进应急管理事业改革发展，努力构建“大安全、大应急、大减灾”体系，扎实推进各项工作，各类突发事件得到有效防范和处置，安全生产形势持续稳定好转，较好地完成全市应急管理领域“十三五”相关规划提出的主要指标任务，为“十四五”时期的发展打下了良好基础。

一是应急体系框架初步形成。根据《咸宁市机构改革方案》，市、县两级应急管理部门完成组建，在全市成立17个安全生产专业委员会，制定了《专委会工作规则》，建立了安全生产委员会统筹抓总、各专业委员会分线协调的工作机制。调整充实“三委三部”议事协调机构，初步建立信息共享、监测预警、会商研判等运行机制。

二是应急管理制度逐步完善。2016年以来先后出台系列地方性法规、规章和规范性文件，以及编制各类规划计划和工作方案，建立全天候值班备勤、监测预警、应急会商、应急演练等多项制度，各项制度的建立健全，应急管理体制机制建设得以完善。

三是应急救援能力稳步提升。建成了综合应急队伍、专业应急队伍和社会救援力量，可同时应对2－－3个突发事件，“十三五”期间制度化、常态化组织安全事故、防汛抗旱、森林防灭火、地震地质等各类应急演练463次，有效检验各类应急预案的实用性，极大提高相关单位处置灾难事故能力、防灾减灾水平和自救互救技能。

四是安全生产形势持续向好。充分发挥安委会作用，压实政府、部门、企业“三个责任”，事故总量和死亡人数持续下降，2020年全市生产安全事故起数、死亡人数较2016年分别下降8.8％、7.0％。在省安委会对市级政府安全生产和消防工作年度考核中连续位列全省前列，2019年国务院安委会向全国推介我市安全生产工作经验，“咸宁经验”摘入湖北省《安全生产专项整治三年行动典型经验汇编》。

五是防灾减灾救灾成效显著。“十三五”期间，全市建成42个综合减灾示范社区，其中全国示范社区21个；咸安区成功创建全省综合减灾示范县。2020年成功应对1998年以来最严峻的洪涝灾害。率先提出乡村森林防灭火能力建设“十有”要求，工作经验在全省进行交流并推广。完善灾害救助机制，有序开展抗灾救灾工作。组织因灾倒损民房重建1269户3239间、修缮1700户4396间，救助293117人次。

六是应急装备产业规模集聚。我市大力推动应急产业发展，应急物资和应急装备产业集群初具规模。赤壁高新技术产业园获批国家级应急产业示范基地，并建成应急交通工程装备及应急服务产业园，建立起涵盖地震救灾设备制造、洪涝灾害应急救援设备制造、消防应急设备制造、船舶与浮动装置、单双梁起重机等制造加工产业。在崇阳县打造医用卫材产业园，推动“全国公共卫生应急物资保障基地”和“全国最大医用敷料生产基地”建设。

七是应急文化建设亮点纷呈。多种形式开展“5.12”防灾减灾日和安全生产宣传月等活动，编印发放安全生产、自然灾害等系列知识卡30余万册，应急文化建设走在全省全国前列。举办防汛抗旱、森林防火等专题培训班30余场（次）。我市在2019、2020年全国应急管理普法知识竞赛中取得总积分排名位居全国第三和全国第一的优秀成绩。

问：“十四五”时期，全市应急体系建设面临哪些发展机遇和问题挑战？

答：“十四五”时期我市应急管理事业改革发展面临“五个提供”良好机遇：一是习近平总书记重要讲话和十九届五中全会精神为应急事业发展提供了总遵循，以习近平同志为核心的党中央高度重视应急管理工作，不断调整完善应急管理体系，将应急管理作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，为应急管理工作进一步指明了方向。二是省委、省政府和市委市政府高度重视为应急事业发展提供了干事创业的良好环境，省委常委会、省政府常务会多次专题研究应急管理和安全生产工作，对应急管理工作作出部署安排，市委、市政府领导高度重视应急管理工作，明确要求谋划建设区域应急救援中心，加快完善应急管理体系，全面提高我市应急管理能力和水平。三是抗击新冠肺炎疫情的经验教训为完善我市应急体系提供了发展机遇，党中央为支持湖北“疫后重振”，决定实施一揽子倾斜政策；省政府印发《湖北省疫后重振补短板强功能“十大工程”三年行动方案（2020—2022年）》，加大应急事业投入力度，为我市完善应急基础设施、健全物资保障、推动社会共治等提供了重大发展机遇。四是深化应急体制改革为构建应急管理体系提供了有力的组织保障，在国家和省完成应急体制改革物理整合的背景下，为进一步深化体制改革、构建高效的运行体制机制，扎实推进新体制下的高效融合创造良好环境，为构建我市应急管理体系提供了坚实的组织基础。五是科学技术进步为应急管理体系和能力现代化提供了坚实的技术支撑。我市应急装备、人工智能的科研和产业发展在全省具有一定地位，为应急管理的发展提供了较强支撑，在应急装备研发、灾害监测预警预报、防灾技术、防治工程措施等方面形成了一批科研成果和技术专利，科研成果转化为应急能力将给我市应急事业发展注入强劲的活力。

我市应急管理体系建设起步晚、基础弱、底子薄，防范化解重大安全风险、有效应对各类灾害事故仍然面临诸多挑战：一是自然灾害防范压力较大，我市地处长江中游南岸，地形地貌复杂多样，是湖北省三大暴雨中心之一，辖区内长江堤防146.788公里，流域面积50平方公里以上的河流66条，大中小型水库553座，防汛抗灾任务极为繁重。我市森林面积达51.96万公顷，森林覆盖率53.01％，除嘉鱼县外其他均为森林火险高风险县（市、区）。地震与地质灾害方面，我市地处鄂东南断块隆起区，辖区内断裂带分布密集，属于地震与地质灾害易发多发区。二是安全生产形势依然严峻，“十三五”期间我市安全生产态势总体平稳，但部分企业安全生产基础相对薄弱，安全生产主体责任落实不到位、安全风险源头治理不彻底现象仍然存在，风险的不可预测性和不确定性凸显，整体安全生产形势依然严峻。三是应急管理体制机制有待健全完善，综合协调、部门协同、上下联动、区域联动、条块结合、军地融合等机制还不够健全，应急管理部门间联动机制虽已初步建立，但“统”与“分”、“防”与“救”的职责分工仍不清晰，应急管理体制机制需进一步理顺。四是抵御重大风险能力亟待提升，重点领域专业队伍建设短板明显，救援装备种类不全、数量不多、科技化水平不高，专业化实训演练条件不足，应急物资储备体系存在法规标准滞后、资金保障不力、供应渠道有限、储备品种单一、储备设施缺乏等问题。五是应急管理科技赋能不足，我市应急科技创新基础相对薄弱，信息化决策支撑体系建设落后的短板有待补齐，应急管理综合指挥平台尚处于建设阶段，应急指挥、灾情研判、辅助决策和可视化调度等模块功能还未完全实现，应急通信保障能力还需进一步提升，应急资源管理信息化、物资调度智能化程度有待建立完善。

问：“十四五”时期，全市应急体系建设提出的发展目标是什么？

答：总体目标为到2025年，建成与有效化解安全风险相匹配，与我市经济社会高质量发展要求相适应，覆盖应急管理全过程，全社会共同参与的新时代应急管理体系。全面构建统一领导、权责一致、权威高效的应急能力体系，推动形成“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的应急管理体制，逐步实现各类灾害事故超前防御、精准预警、高效减灾、快速救援、重点保障和有序恢复，力争使我市应急管理体系和治理能力建设走在全省前列。

具体目标有：一是全面提升常态化应急准备能力。领导体制、指挥机制、职能配置、机构设置更趋合理，协调更加顺畅；应急管理政策法规标准体系更加健全。二是大力提升现代化风险防控能力。抓好源头治理，健全风险防范化解机制，解决安全生产系统性、规律性问题，减少一般事故，遏制较大以上事故，安全风险管控体系建设全面推进，整体智能化治理水平显著提升，灾害事故防控能力走在全省前列。三是稳步提升精准化应急救援能力。市、县应急管理综合指挥平台建设全面推进，健全完善应急救援队伍建设，构建政府、企业、社会多方参与的一体化救援队伍体系。四是有效提升系统化综合保障能力。各级应急管理部门按规定配备必要的执法执勤车辆和应急保障车辆，配备无线卫星通信系统，基层执法装备和应急器材规范配备率达100％。全面推进乡镇、村（社区）应急装备标准配备。

问：“十四五”期间全市应急体系建设有哪些主要任务和重大工程？

答：《规划》具体提出“十四五”时期重点任务和发展路径，以推进应急管理体系和能力现代化建设为主线，将安全发展、继承发展、创新发展、协调发展、融合发展、共享发展的思想贯穿《规划》全篇，注重系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、精准治理，结合应急管理体制机制建设、执法体系建设、安全生产体系建设、自然灾害防治体系建设、救援力量提升、应急保障体系建设、基层应急体系建设、社会共治体系建设等体系建设和能力提升方面内容，明确八大重点任务36项子任务，一是深化体制机制改革，构筑高效的应急指挥体系；二是加强执法能力建设，健全应急管理法治体系；三是强化责任落实，牢筑可靠的安全生产体系；四是提升防灾减灾能力，构建自然灾害防治体系；五是推动救援力量建设，构建专业有序的应急救援体系；六是巩固各领域管理链条，构建全方位应急保障体系；七是推进末梢管理，建立高效运转的基层应急体系；八是提升全民应急能力，打造多方参与的社会共治体系。

《规划》按照打基础、管长远的总思路，提出了全市“十四五”时期应急领域重大工程，通过充分对接省市重点工程，并立足于咸宁实际，将项目建设的视角聚焦日趋复杂化、非常规和非传统化突发事件的发展态势，大力提升应急管理综合能力，能及时做到高效应对新形势下的各类突发事件，主要包括：应急管理信息化提升工程、城市风险防控能力建设工程、应急救援综合能力提升工程、自然灾害防治能力提升工程、消防综合能力提升工程、基层应急能力标准化建设工程、全民安全素养宣教提升工程和应急产业示范引领工程。

通过“8大任务”“8大工程”，广泛动员社会资源，为我市应急管理体系和能力现代化打下坚实的基础。

问：“十四五”时期我市将如何落实推进应急管理体制机制改革工作？

答：主要从三个方面深化体制机制改革、建立健全应急指挥体系。一是完善运行高效的应急管理体制。全面加强应急管理系统党的领导，推动应急管理部门全面实行准军事化管理和双重领导、地方为主的管理体制。配强应急管理有关人员，充分发挥应急管理部门安全生产综合监管、自然灾害综合防范、应急救援统筹协调作用，积极推进各行业部门应急管理职责细化落实。二是构建集中统一的应急指挥体系。探索构建“1＋N”应急指挥体系（“1”是市应急委，“N”是各专项应急指挥机构）。按照“上下基本对应”原则进一步理顺防汛抗旱、森林防灭火、地质灾害救援、抗震救灾等指挥体制机制，构建上下贯通、衔接有序的工作体系。坚持“属地为主、分级负责”和“综合协调、权责对等、专业处置”的原则，建立分工明确、衔接紧密的应急指挥组织架构和专业的应急指挥程序。三是强化沟通顺畅的联动协调机制。加强纵横协同，强化“三委三部”各办公室综合协调职能，厘清应急与水利、自然资源、林业等部门职责分工，明晰职责边界，强化部门间信息沟通与应急协作，建立健全安全生产专业委员会协调机制。建立完善市、县、乡、村四级联动机制，明晰上下各级之间的协调配合，明确各灾种、各层级突发事件发生后各方参与处置协调联动的权责关系，确保应急工作指令清晰、系统完备、条块畅达、执行有力。加强区域协同，围绕国家长江经济带发展战略、我省“一主引领、两翼驱动、全域协同”和我市的“武咸同城、市区引领、两带驱动、全域推进”区域发展布局，加强长江流域、陆水流域、富水库区、幕阜山区等区域重大风险的联防联控。加强队伍协同，完善解放军、武警部队、各类专业救援和社会救援队伍参与抢险救灾的机制和程序，健全灾情共享、联席会议、力量对接、联合保障机制。

问：“十四五”时期我市在安全生产领域，针对如何防范化解安全风险、推进安全生产治理等方面有何部署安排？

答：主要从5个方面来筑牢安全生产体系。一是压实安全生产责任。健全地方党政领导干部责任制，加按照“党政同责、一岗双责”的要求，强化分管责任，加强对安全生产、防灾减灾、应急救援等工作的领导。推进行业监管责任落实到位，坚持“三管三必须”，健全安委会统筹抓总、专委会分线协调的工作机制。加强新产业、新业态、新领域安全监管，及时消除安全监管和灾害防治盲区和漏洞。全面压实企业主体责任，严格落实企业法人和实际控制人安全生产第一责任，全面推进安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设，积极推进安全生产标准化创建，引导企业安全生产标准化提档升级。二是强化安全风险源头管控。深入开展各领域各环节生产安全风险管控和隐患排查治理工作，推进“一情况两清单”工作机制。制定并严格落实辖区内危险化学品“禁限控”目录。持续推进危险化学品、矿山、烟花爆竹等行业安全风险监测预警系统建设，完善并发挥综合监管信息共享平台作用。三是构建城市安全韧性。开展城市安全风险辨识评估，绘制“红、橙、黄、蓝”四色等级安全风险空间分布图，建立城市安全风险信息管理平台。推进海绵城市建设，增强防洪排涝功能。加强短临预警预报，健全高效应急联动机制，防御极端暴雨。加强基础设施建设、运营过程中的风险评估和安全监管，确保城市“生命线”安全。有计划地组织改善消防通道、消防水源等基础设施建设，确保学校、医院等人员密集场所达到安全防灾标准。加强应急避难场所建设，结合自然生态公园城市规划和建设，力争每个县（市、区）至少建成一处二级避难场所，注重充分发挥各类公园的应急避难场所功能。四是不断深化专项治理和综合整治。深入开展安全生产专项整治，结合《咸宁市安全生产专项整治三年行动方案》，强化隐患闭环管理，完善责任链条、管理制度和工作机制，提升重点行业领域专项整治精细化管理效能，有效防范和遏制各类事故发生。五是探索建立安全生产诚信体系。落实生产经营单位安全生产守信联合激励和失信联合惩戒制度，研究并出台安全生产诚信管理制度相关实施，完善“一处违法、处处受限”的安全生产联合惩戒及守信激励机制。

问：咸宁市地貌复杂，自然灾害频发，防范压力较大，请问“十四五”时期我市在自然灾害防治方面有何突破？

答：一是健全自然灾害风险预判与评估机制。制定完善风险隐患排查标准规范和相关实施细则，组织开展我市自然灾害综合风险普查，落实灾害风险清单式管理，完成灾害致灾因子调查与评估，排查重点防灾减灾工程隐患点，摸清全市自然灾害风险隐患底数。二是强化自然灾害监测预警及信息发布能力。强化风险和隐患信息动态监测，优化灾害监测站点布局，加强监测基础设施建设。完善“分类管理、分级预警、平台共享、规范发布”的突发事件预警信息发布体系，大力推进应急云广播系统建设。到“十四五”末，特定区域重大自然灾害预警信息手机短信公众覆盖率、全市行政村（社区）应急云广播覆盖率达100％。三是全面提升自然灾害综合防范能力。完善自然灾害防治体系，提升工程防御标准，重点推进地质灾害、气象灾害、水旱灾害、森林火灾等自然灾害的综合治理。加强地震和地质灾害防灾减灾抗灾能力，实施重大地质灾害隐患点工程治理或搬迁避让，加强重点建设工程抗震设防要求，提升区域内交通、水利、通信、能源等关键基础设施以及学校、医院和重点文物保护单位的设防水平和承灾能力；完善震情会商机制，加快地震烈度速报和预警工程步伐；滚动修订地震应急预案，定期开展地震应急演练。提升防汛抗旱应急处置能力，加强防汛抗旱工程建设，补齐补强洪涝灾害防御短板，完善防洪工程体系，提高水旱灾害防范应对能力。加强防汛抗旱应急装备物资管理，改造升级现有县（市、区）综合物资仓库，以县（市、区）为单位，建设防汛抗旱物资储备中心；构建防汛抗旱协调联动机制，推动鄂南暴雨中心防灾减灾系统治理协同防御体系建设。推动森林火灾防治能力提升。推动森林火灾防治基础设施建设，保障防火通道的畅通，建设新一代森林火灾预防信息网络；推动专业、半专业森林消防队伍建设。加强森林火灾防治物资与装备管理。四是完善灾害救助和灾后重建机制。完善灾后救助机制，贯彻落实政府灾害救助主体责任，加强灾害救助与社会救助政策衔接，提高统筹协调社会救助力量和物资的能力，确保自然灾害发生后受灾群众基本生活得到及时保障，在灾害发生后12小时内受灾群众基本生活得到初步救助，受灾人员基本生活救助率达100％；结合乡村振兴战略实施，科学编制灾后重建规划，统筹落实资金、税费、土地、社会保障等支持政策，将加大县级财政投入作为灾后救助的重要支撑。强化防灾减灾恢复体系，统筹规划开展避灾安置场所新建、改（扩）建工程，推进防灾设施改造建设；巩固咸安区全国综合减灾示范县建设成果，其他县（市）争创全省综合减灾示范县。积极开展综合减灾示范社区（村）创建。

问：“十四五”期间我市如何强化救援力量建设，提升灾害事故应急处置能力？

答：一是强化应急处置能力。提升指挥决策能力和强化先期处置能力，完善调查处理机制；建立突发事件调查评估机制，规范调查评估工作程序、内容和方法，落实事故灾难调查和责任追究制度；建立灾后反思机制，建立健全重大事故灾害属地政府复盘评估、部门专项复盘评估、指挥部综合复盘评估制度，规范工作流程。二是壮大应急救援队伍。推进综合性救援队伍转型发展，优化力量布局和队伍编成，加大“高精尖”救援先进装备配备，加快推进由单一灭火救援向全灾种综合救援转变，构建“全灾种、全地域、全天候”的一体化综合救援力量体系；打造专业化应急救援队伍，高标准建设专业应急救援队伍，2025年底前，建设1支市级专业应急救援队伍，建设总规模不少于100人；建设6支县级专（兼）职应急救援队伍，其中各县队伍建设规模不少于50人，乡镇（街道）队伍建设规模不少于20人；发展壮大社会救援队伍，积极促进社会救援力量健康发展，协调指导社会救援力量有序参与应急救援，到2025年，建成2支省级社会救援力量和5支市级社会救援力量。三是加强应急援救基地建设。针对我市主要灾害事故特点，建设占地面积不小于6万平方米，多功能的消防救援综合培训基地；强化航空应急救援体系建设，依托咸宁市航空护林站基地建设，扩大航空应急救援备降点布局，到2025年底前建设完成30个直升机备降点，其中各县（市、区）不少于3个。

问：应急物资保障是国家、省应急管理体系建设的重要内容，是防范化解重大风险的重要支撑，请问“十四五”期间我市如何健全统一的应急物资保障体系？

答：一是加强应急物资储备管理。按照分级负责、分级储备、分级管理的原则，健全应急物资实物储备、社会储备和生产能力储备管理制度。完善应急物资政府采购、收储轮换、调剂调用机制，提高应急物资综合协调、分类分级保障能力。建立常态化的应急资源调查机制，科学确定应急物资储备品种、储备规模，优化储备方式、补充储备品种、增加储备数量，规范应急物资补充、更新制度。探索建立相关职能部门与红十字会、慈善总会协调机制，开辟紧缺物资捐赠渠道。二是推动应急救援物资储备建设。优化应急物资储备布局，统筹规划乡、村两级应急物资储备场所布局，形成以市级储备为核心，县（市、区）级储备为依托，乡镇（街道）和村（社区）储备为补充的应急物资储备体系，到“十四五”末，全市应急物资储备库（点）全覆盖，县（市、区）级应急物资储备库（点）全部达到省定标准。三是提高应急物资产能保障能力。探索依托大中型企业和社会机构，完善以实物储备、协议储备、市场储备和生产能力储备有机结合的应急物资保障新模式。建立应急物资紧急采购制度，建立统一的应急物资采购供应体系和救灾物资紧急采购绿色通道。四是强化应急物流运输保障。鼓励政府部门、相关单位统筹做好紧急运输保障，引导建设多方参与、协同配合的应急运输模式。充分利用物流信息平台和互联网、大数据等技术，优化城市物流空间，完善物流末端配送设施，打造智慧供应链协同体系，提高应急物流调控能力。强化应急物资高效运输制度保障。到“十四五”末，全市组建至少5支不少于500人的应急运输队伍，县级组建至少2支不少于100人的应急运输队伍，乡镇基层整合物流、志愿者以及具有运输设备的群众等分散运力资源，确保各乡镇有2支基层应急运力队伍，确保应急运输“最后一公里”畅通。

问：“十四五”时期，我市在基层应急能力建设方面将如何布局？

答：主要从四个方面加强基层应急能力。一是精细化推动应急管理向基层延伸。建立健全乡镇（街道）应急机构设置，探索推进应急管理站、安全生产监督管理站、消防工作站（室）、综合信息指挥室一体化建设。建立村级应急指挥工作小组，由村（社区）党组织书记担任主要负责人。二是提升基层应急队伍规模与能力。鼓励镇（街道）、村（社区）组建“一专多能、一队多用”的基层应急救援队伍。推进村（社区）实现网格化应急管理职责全覆盖，充分发挥基层网格化社会工作者队伍作用，加强综合性业务培训。提升灾害信息员队伍专业能力，提高灾情信息报送及时性、准确性和规范性。发动基层应急力量，鼓励组建村（社区）应急志愿者队伍，建立“第一响应人”制度。三是强化基层应急管理业务能力。推进基层应急队伍、物资、培训、演练标准化建设。加强基层保障条件建设，推进乡镇（街道）、村（社区）级应急管理装备标准化建设。全面推进村（社区）应急装备标准配备。四是夯实基层安全治理。推进自然灾害高风险区农村危旧房屋改造、民居抗震加固和搬迁避让工程。加强自然灾害易发多发地区道路的建设、管理、养护，提高道路基础设施灾害防御和保通能力。加强农村自建房施工改造、老旧房屋拆除、农村道路交通、溺水、用电、消防、取暖等重点领域，以及人员密集场所安全风险管控和隐患排查治理。宣传普及交通、用火、用电、用气、防溺水等安全常识，提高人民群众安全风险辨识和应急避险能力。